Минфин подготовил два варианта сокращения бюджетных расходов на 2016-2018 гг.: «плохой» и «очень плохой». «Ведомостям» удалось с ними ознакомиться.
Менее жесткий вариант предполагает, что в 2018 г. бюджет прекращает использование резервов и переходит к финансированию дефицита бюджета за счет заимствований. Вариант более жесткого секвестра позволяет выйти в 2018 г. на нулевой дефицит бюджета - именно так и планировало правительство еще весной, до летнего падения цен на нефть.
При этом в первом варианте резервный фонд к 2018 г. почти обнуляется, в фонде национального благосостояния (ФНБ) остается порядка 2,3 трлн руб. – без учета средств, уже размещенных в финансовые активы и подлежащих инвестированию в инфраструктуру (лимит – до 60% средств ФНБ). В среду, 16 сентября, министр финансов Антон Силуанов говорил, что Минфин ставит задачу сохранить к концу предстоящей трехлетки не менее 2 трлн руб. резервов суммарно в обоих суверенных фондах, а его заместитель Максим Орешкин уточнял «Ведомостям», что речь о ФНБ – в резервном фонде средств не останется. Стратегия Минфина – перейти к нулевому использованию резервов и с 2018 г. финансировать дефицит заимствованиями, сказал Орешкин.
Фактически это может означать, что вариант «более мягкого» сокращения расходов рассматривается как основной, выход на нулевой дефицит бюджета при низкой цене нефти пока нереалистичен. Оба варианта обсуждались на заседании правительства на прошлой неделе, рассказали «Ведомостям» два федеральных чиновника. По словам одного из них, на данный момент никакой более новой версии проектировок бюджета нет. В Минфине это опровергают: по словам двух чиновников министерства, имеющийся в распоряжении «Ведомостей» документ – промежуточный, есть более новая версия. Минфин постоянно представлял разные варианты, но по состоянию на 16 сентября данные проектировки были основным вариантом, утверждает высокопоставленный федеральный чиновник, участвующий в правительственных совещаниях.
Смотря как отрезать
Проектировки доходов бюджета рассчитаны исходя из цены нефти $50/барр. в 2016 г. и ее небольшого роста до $52 и $55 в 2017 и 2018 гг. соответственно. Это приводит к существенному сокращению доходов в сравнении с планом «Основных направлений бюджетной политики» (ОНБП), который, в соответствии с апрельским прогнозом Минэкономразвития, был рассчитан исходя из более оптимистичной динамики нефтяных цен ($60, $65 и $70 в 2016, 2017 и 2018 гг. соответственно).
Согласно проектировкам доходы составят 13 трлн, 13,6 трлн и 14,4 трлн руб. в 2016, 2017 и 2018 гг. соответственно. Это меньше, чем планировалось весной, на 958 млрд руб. в 2016 г., на 1,28 трлн руб. в 2017 г. и на 1,57 трлн руб. в 2018 г. На эти же суммы возрастает дефицит бюджета, если не сокращать расходы, оставив их на уровне, запланированном в ОНБП: дефицит 2016 г. составит 2,86 трлн руб, 2017 и 2018 гг. – 3 трлн и 2,2 трлн руб. При этом расходы в ОНБП уже были сокращены в сравнении с «докризисным» законом о бюджете: в них учтена, в частности, пониженная индексация пенсий (на 5,5, 4,5 и 4% в ближайшие три года, как предлагал Минфин), хотя окончательного решения по индексации правительство пока так и не приняло.
Вариант I проектировок предполагает дополнительное сокращение расходов 2016 г. на 5% – на 830 млрд руб., и на 8-9% в 2017 и 2018 гг. (на 1,3 трлн и 1,5 трлн руб. соответственно). Вариант II еще жестче: урезание расходов на 8,6% в 2016 г. – на 1,4 трлн руб. и по 14% в следующие два года (на 2,3 трлн и на 2,4 трлн руб.).
Варианты различаются степенью ужесточения пенсионного законодательства, что и дает дополнительную экономию в варианте II. В обоих вариантах предлагается повышение пенсионного возраста граждан уже с 2016 г. - до 65 лет для мужчин и женщин: в варианте I – на 6 месяцев в год, в варианте II – на 1 год в год. В обоих вариантах предлагается сократить индексацию пенсий до 4% на все три года. Но в варианте I она проводится с 1 февраля, а в варианте II – переносится на 1 октября, что существенно увеличивает экономию – в 2016 г. она составит 84,5 млрд в первом случае и 240,5 млрд руб. – во втором.
В варианте I предлагается отказаться от выплаты пенсий работающим пенсионерам с годовым доходом от 1 млн руб. с 2017 г., в варианте II – c годовым доходом от 500 000 руб. с 2016 г.
Среди других предложений по оптимизации расходов на социальную сферу – нулевая индексация зарплат бюджетникам и нулевая индексация материнского капитала на все три года, сокращение индексации прочих соцвыплат, переход на адресную соцподдержку.
Не обошел Минфин и социальную оптимизацию госслужащих. Помимо повышения госслужащим с 2016 г. пенсионного возраста до 65 лет и минимального стажа до 20 лет, о чем Минтруд уже разработал законопроект, предлагается сократить отпуска, финансирование отдыха, расходов на транспорт. Кроме того, на 10% могли бы сократить издержки, включая оплату труда, госкомпании, пишет Минфин.
Социальная сфера дает максимум экономии: от 335 до 870 млрд руб. в 2016 г. в зависимости от варианта; еще 223 млрд руб. экономит в 2016 г. оборона. Остальная экономия приходится на прочие статьи расходов. Так, в сфере транспорта Минфин предлагает сократить субсидии на перевозку пассажиров в дальнем следовании и пригородном сообщении, на 10% снизить расходы на строительство федеральных дорог, за исключением Керченского моста. В образовании – заморозить расходы на поддержку ведущих университетов на уровне 2015 г.
На последних правительственных совещаниях Минфин предлагал сократить расходы 2016 г. на 700 млрд руб. (а не на 830 млрд, как в варианте I), сказал высокопоставленный чиновник, в основном за счет социальных расходов и гособоронзаказа, примерно по 250 млрд руб. Окончательных проектировок пока нет, указывает он: сумма может измениться. Вчера Силуанов сказал, что сэкономить в 2016 г. можно 650 млрд руб.
Резервы закончатся, дефицит останется
Если не провести никакого сокращения расходов, к 2018 г. финансировать дефицит бюджета будет нечем. Резервный фонд закончится уже через полтора года: по итогам 2016 г. в нем останется около 0,6 трлн руб., которые будут дотрачены в 2017 г., тогда же придется потратить и практически все остатки ФНБ, не вложенные в инфраструктуру, – 2,2 трлн из 2,3 трлн руб. В 2018 г. обнуляется и ФНБ (при условии, что 60% средств будут инвестированы), при этом бюджету не хватает 1,7 трлн руб. для финансирования дефицита.
Роста поступлений от приватизации бюджет не ждет, о чем уже сообщал Силуанов: в проектировках бюджета они крайне незначительны (18 млрд руб. в 2016 г. и по 6 млрд руб. в следующие два года). План заимствований уже существенно расширен: если в 2015 г., по оценке Минфина, чистые займы составят всего 30 млрд руб. (при привлечении 851 млрд руб.), то в 2016 г. – в полтора десятка раз больше, 500 млрд руб. (при привлечении 1 трлн руб.). В два последующих года объем чистых займов возрастает до 600 млрд и 700 млрд руб. соответственно (при привлечении 1,1 трлн и 1,2 трлн руб.).
Правительство рассматривает вариант наращивания госзаймов, сказали «Ведомостям» четыре федеральных чиновника: это позволит или поменьше резать расходы, или, как считает министр экономического развития Алексей Улюкаев, не резать совсем. Однако возможности наращивания займов ограничены, указывает федеральный чиновник: банки будут охотнее покупать бумаги государства, чем корпоративных эмитентов, что приведет к сокращению ресурсов частного сектора и общему повышению ставок в экономике. Вытеснение частных заемщиков, конечно, будет, признает чиновник Минфина: именно поэтому рост госдолга возможен только при условии сохранения взносов в накопительную часть пенсии – эти средства идут в корпоративный сектор. Необходимо понимать, что рост госдолга не заменит ни заморозку накоплений, ни расходование резервов, подчеркивает другой чиновник. Отказ от накоплений в пользу страховой части пенсии приведет к двойному удару, предупредил Силуанов: «Будут увеличены расходы на обязательства и, соответственно, дефицит бюджета, эти деньги мы "проедим" на текущие расходы и потратим средства резервного фонда”. Определиться правительство должно на следующей неделе.
Переживем, а там посмотрим
Говорить о повышении пенсионного возраста или сокращении индексации до завершения бюджетного процесса некорректно, потому что решение не принято, прокомментировал «Интерфаксу» предложения Минфина помощник вице-премьера Ольги Голодец Алексей Левченко. Он добавил, что позиция социального блока правительства по индексации в 2016 г. остается прежней: на уровень фактической инфляции предыдущего года. По итогам 2015 г. она составит порядка 12%, как ожидают Минэкономразвития и Минфин.
Индексация пенсий на 4% – это действительно очень мало и, возможно, она будет больше, допускает высокопоставленный федеральный чиновник, но вариант социального блока, даже если на него нашлись бы деньги, все равно не поддержат, чтобы не раздувать базу. Ранее правительство не исключало компромиссного варианта – больше, чем требует Минфин, но меньше, чем социальный блок: на 7%.
Повышение пенсионного возраста в 2016 г., конечно, маловероятно – предстоят выборы в Госдуму, и у «Единой России», возглавляемой премьером Дмитрием Медведевым, могут возникнуть проблемы, по крайней мере, в ряде регионов, считает Владимир Тихомиров изБКС. Альтернативой сокращению расходов могло бы стать повышение налогов, но при текущем состоянии экономики это нонсенс, говорит он. Да и резервов на 2016 г. хватит. В 2016 г. возможны комбинации сокращения расходов и траты резервов, считает Тихомиров: “Пока, похоже, власти закладываются на то, что год переживем, а там посмотрим”. В 2017 г., в зависимости от ситуации, уже возможны и увеличение госдолга, и начало повышения пенсионного возраста, продолжает он: «С президентскими выборами [в 2018 г.] проще – и конкуренция меньше, и основной удар [за непопулярное решение] можно перенести на правительство”. Вопрос с размером индексации зарплат и пенсий – это тоже политическое решение, скорее всего, на уровне президента, продолжает он, и вопрос приоритетов. Главный из них – оставлять резервы, все остальное – вторично, считает Тихомиров: “Поэтому израсходовать все резервы Кремль не даст”.
Не стоит рассматривать предложения Минфина как “пугалки”, предупреждает высокопоставленный федеральный чиновник: “Например, повышение пенсионного возраста – это та мера, которую реально надо уже давно проводить, и есть общее понимание и в правительстве, и в Кремле, что без системных мер мы не сбалансируем бюджет в этот кризис”.
